站在浙江方案整体退缩，上海方案的推广与铺开也尚成问题的状况下，重新审视新高考改革及其关联的新一轮教育改革，我们将发现，教育改革的特殊性并不在于以技术回应麻烦的「麻烦治理」，而在于政策延时性下「麻烦治理」的不可能。正如浙江的案例所揭示的那样，在一场教育改革中，当政策制定者意识到政策的运行出现了问题时，往往这一政策早已运行多年，此时即便本着「麻烦治理」的思路快速提出修改方案，其施行与效果的检验也要等到数年之后，而政策一来一去甚至多次来去之间关涉到的，便是成千上万国民的教育问题。
在此视角之下，我们不妨将新高考改革本身理解成一种对于素质教育改革的「麻烦治理」，通过将之放置在新千年以来的整体教育改革脉络中，探究其改革话语、路径与素质教育改革之间的关联，进一步明晰新高考改革所拥有的历史经验及其承担着的时代使命[1]，并试图观察，对这一「麻烦治理」本身进行的「麻烦治理」，究竟会导向怎样的未来。
在新千年以来的整体教育改革脉络中，无论是世纪之交开始的素质教育改革还是2010年启动的新高考改革，其改革的目标都是实现「素质教育」。尽管这一词汇在今日的舆论场已被污名化，但在其提出之时，「素质教育」实际构成了一种对中国教育问题的整体性观察，而这一观察的核心关切便在于，当整个社会由一元向多元的剧烈变迁之时[2]，教育应当如何改造自己，以适应「社会现代化」[3]与「经济体制转型」[4]的需要。这一关切同时也就意味着，与「素质教育」相对的「应试教育」并非单指考试制度本身，而是一种以「应试」为主要表征的不适应国家发展需求的教育模式，换言之，其本质是由教育的结果来决定的，而这一结果在相当程度上体现为经济问题[5]。
由于经济问题的重要性与上层力量的直接推动，在整个「素质教育」的发起与施行过程中，意识形态主管部门、行政主管部门与学术精英达成了相当程度的共识，整个决策过程存在着明显的技术治理倾向[6]。然而这一倾向最后并未能转化为一套完整的技术治理方案：由于学术精英等公共代言人在制度性空间内并没有稳定的位置，当政策从「倡导性政策」向「分配性政策」甚至「规制性政策」[7]转化时，政治治理倾向的意识形态主管部门与技术治理倾向的公共代言人同时退场，整个政策生产进入了以官僚的治理倾向/权力为主导的「任务达成」治理模式中。
在这一模式之下，教育主管部门及各地方教育部门并无意愿（也缺乏能力[8]）进行一个整体性的改革，而是更倾向于将整个「素质教育」规划中分割成诸多条款，再对条款进行策略性解读，最后转化为一系列互不相干的「工程」、「计划」与单项政策，以证明改革目标的推行。于是我们便得以看到，在《中国教育改革和发展纲要》(1993)《教育振兴行动计划》(1997)《中共中央、国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》(1999)与《关于基础教育改革与发展的决定》(2001)等文件的指导下出台的诸多具体政策（如保送生[9]、高考加分[10] 、研究性学习[11] 、综合素质评价、学业水平考试[12] 、分省命题与「3+X改革」[13]等）是如何处处回应着政策文本及其核心概念（即素质教育），却又不断将原文意图达成的整体性教育改革转变成一场「新课程改革」[14]。
在这场改革之初，单个政策本可以在「选择性激进主义」的改革框架中得到理解，呈现为一种「通过课程改革拉动整体教育改革」的思路，而并不涉及对整个教育改革的去实质化。但随着改革的展开，「新课程改革」的失败已成共识，无论是深度参与新课改相关政策制定的钟启泉等人，还是接受教育部任命进行调研的谈松华等人，都试图通过媒体与学术空间指出，「以课程改革拉动整体教育改革」的思路已然失败了，教育改革的根本在于招考制度改革，如果招考制度不进行重大变革，新课程改革不仅无法落实，反而会被教育实践所异化[15]。
尽管以「招考改革」为教改核心的思路已在学术空间甚至制度性空间内取得了相当的共识，但因缺乏推动力量，在政策文本中，「招考改革」仍旧是新课改的一部分[16]，落实成具体政策后也延续了「任务达成」的模式，维持着保送生、自主招生、课程改革与综合素质评价等零散的教育政策。而其结果便也不难想想，如钟启泉等人所预测的那样，未改革招考政策的「素质教育」不仅未能达成，反而还强化了强化了教育的「应试性」与「投机性」，促生了越发普遍的特长考级、各类竞赛以及补习产业，使学生在课内课外两方面都同时受到重压。
「素质教育」改革推行中所遭遇的种种困境及其制造的问题构成了新高考改革的整体背景。基于对新课改的反思，新高考改革伊始便定下了以「招考改革」（即招考分离）带动教育整体改革的思路。而从取消保送、减少加分、全国统一命题与「取消3+X」等具体政策来看，政策制定者已经意识到，保送生与竞赛加分等政策本质上是在「素质教育」与「招考合一」双重要求下的畸形产物，对其相关问题的解决办法绝非不断出台政策进行各种调整、规范，而是推进「招考分离」，简化高考的功能，将高考放置在一个完整的「多元评价」体系中[17]，并将「评价」的权力转移到高校。
在断裂性之下，通过媒体与学术空间内的话语运作，钟启泉、姜钢等人以「素养」概念代替了「素质」[18]，并借这一「词语的政治学」延续甚至「重启」了素质教育[19]。从公开的文本来开，「素养」一词在国家话语中的内涵有二：其一方面继承了「素质教育」的核心思路，另一方面去取消了「素质教育」中固有的「反考试性」，缓解了其与考试之间的张力，可以简单理解为一种「能够被考试考察的素质」[20]。结合教育部考试中心的命题导向[21]、2017版新课程标准的修订内容[22]与综合评价在招考政策中的地位，不难看出，被改进后的「素养」概念在新的教育改革中起到了沟通考试、教学与学生能力评价三方面的重要作用[23]，可以说是连接课程内容改革与招考制度改革的核心通道。
不幸的是，在「招考分离」从国家级方案中撤出，浙江方案彻底失势，整个新高考改革去实质化的情况下，「素养」及其所代表的素质教育的「重启」不仅困难重重，甚至几乎必然面临着失败：从大学自行评价转变为中学操行分式的「德智体美劳」综合评价必然如上一轮综合素质评价的重演；在改革中被下放到地方的命题权自然会导致考试中心无法在命题中有效贯彻「素养」；而命题导向一旦丧失，教学方面便重又回到了新课改试图以课标规范教学的失败道路上。「素养」在考试、教学与学生能力评价三方面的失效同时也意味着，新高考改革已然失去了带动整体教育改革的机会，原本能统合在同一框架下的多方面政策失去了轴心，从而使一场针对素质教育改革的「麻烦治理」自身也产生出诸多麻烦。不过真正的问题或许在于，针对这些具有延时性的麻烦，教育主管部门无法再以「麻烦治理」的思路快速将之解决，只能在政策惯性之中进行小规模调整，等待其后果的完全暴露，而这也就构成了理解本轮教育改革中诸多「没头脑」政策[24]的基本路径。
面对已经遭遇的失败及其可能的后果，曾经参与过政策制定的淡松华、杨东平等教育研究者[25]与教育部考试中心[26]、浙江省教育厅[27]等教育部门内的技术官僚不断利用教育部门相关的媒体、学术空间（如教育部直管《中国教育报》，考试中心主办《中国考试》，中国高等教育学会主办《中国高教研究》）发声，并持续提及早已在国家方案中消失「招考分离」，而这一情况显然与已有研究中，教育部门主办的刊物呈现出「纵向传达和正面宣传为主要特征的政策动员形态」截然不同[28]。这种刊物定位与实际内容间的差异说明了，在新高考改革「去实质化」后，出于不同的原因[29]，教育部门中的部分人员与教育研究者结成了一个技术治理倾向的联盟，希望能够重建完整的高考改革方案，避免改革在教育维度上的失败。
不论是由于学术空间内的呼声确实起到了相当效用，抑或是单纯因为改革现实的威压，正如我们所看到的那样，在山东、海南等第二批试点方案中，「招考分离」的思路得到了变相的承认，作为一种招考方式的「综合素质评价」已获得了制度化的地位。可「招考分离」的复归终究是「麻烦治理」的产物，一旦麻烦的状况得到缓解，缺少了国家级政策承认的「招考分离」能否借「综合素质评价」的名义继续推进尚是一个问题，以新高考改革为核心的整体教育改革的前景便更加难以预料。
综上所述，二十年的素质教育改革史未尝不能理解成一场双重的「无声革命」：从「素质教育」概念的提出到进入国家教育规划，再到两轮改革对这一理念的探索，教育研究者始终在大众视野之外，通过各种可能的表达空间，施加着对于教育政策生产的影响，也一直「无声」地改变着教育在这一土地上的面貌。但或是由于「任务达成」治理模式的异化，或是由于意识形态主管部门的介入，技术治理倾向的力量总是无法型构甚至保存一个完整的改革方案，改革也总在政策黑箱中，悄无声息地被其发起者所「革命」，变得支离破碎，总是在解决问题的同时制造了更多的问题。
谈松华：《高考改革:历史经验与时代使命——访国家教育咨询委员会委员谈松华》，《 中国考试》2018年第1期。 ↩︎
参见李峻：《我国高考政策变迁研究》，第104页。 ↩︎
「在改革开放和现代化建设新时期，邓小平同志反复强调，实现社会主义现代化, 科技是关键，教育是基础。」教育部：《面向21世纪教育振兴行动计划》，http://www.moe.edu.cn/jyb_sjzl/moe_177/tnull_2487.html ，2018年3月28日。 ↩︎
周彬：《中国教育政策对经济体制转型的归依──解读<面向21世纪教育振兴行动计划>》，《教育科学》，1999年第4期。。 ↩︎
参见教育部：《面向21世纪教育振兴行动计划》。 ↩︎
参见张力：《从教育热点问题的成因看教育决策的科学化与民主化》。 ↩︎
涂端午：《高等教育政策生产》，第133页。 ↩︎
同上引。 ↩︎
李峻：《我国高考政策变迁研究》，第123页。 ↩︎
李子江、杨志：《我国高考加分政策演变的制度分析——基于历史制度主义的分析范式》，《清华大学教育研究》，2011年第1期。. ↩︎
教育部：《普通高中研究性学习实施指南(试行)》，《中小学管理》，2001年增1期。 ↩︎
杨学为：《从高考改革看会考的重要性》，《教育研究》,2002年第12期。 ↩︎
杜锡来：《邓小平素质教育思想与“3+X”高考模式》，《教育探索》，2006年第1期。 ↩︎
程淑华、余慧娟、赖配根：《如何有效推进基础教育课程改革—访教育部基础教育司副司长朱慕菊》，《人民教育》，2003年第1期。 ↩︎
参见钟启泉：《中国课程改革:挑战与反思》，《比较教育研究》，2005年第12期。 ↩︎
参见教育部：《教育部关于普通高中新课程省份深化高校招生考试改革的指导意见》。 ↩︎
尽管此处表述已有变化，但可以看出，政策制定者确实存在着转移招生权限，将高考加分等政策的激励导向功能转移至学生综合素质评价之中的意图。参见西藏自治区教育考试院：《西藏自治区深化考试招生制度改革实施方案》，http://gaokao.chsi.com.cn/gkxx/zc/ss/201708/20170814/1623315129.html ，2018年3月28日。 ↩︎
钟启泉：《日本“学力”概念的演进》，《教育发展研究》，2014年第8期。 ↩︎
刘云杉:《“核心素养”的局限:兼论教育目标的古今之变》，《全球教育展望》，2017年第1期。. ↩︎
参见姜钢：《深化考试内容与形式改革 助力人才选拔和素质教育》，《中国高等教育》，2014年第23期。. ↩︎
对此已有大量相关讨论，从现有状况来看，中学教师基本已经接受了在考试中贯彻「素养」这一思路，并在努力适应。参见姜钢：《坚持以立德树人为核心 深化高考考试内容改革》，《中国高等教育》，2015年增2期。. ↩︎
参见金华:《<普通高中数学课程标准（实验）>与新版<高中数学课程标准>内容比较研究》，硕士学位论文，中央民族大学，2017年。 ↩︎
参见核心素养研究课题组：《中国学生发展核心素养》，《中国教育学刊》，2016年第10期。. ↩︎
如篆刻、书法计入中考成绩，强制取消奥数竞赛等。例参威海晚报：《艺术科目将纳入中考》，http://www.weihai.gov.cn/art/2018/1/12/art_17103_1074861.html ，2018年3月28日。 ↩︎
参见谈松华：《高考改革:历史经验与时代使命》；光明日报：《教育部专家：新应试教育苗头出现 成高招改革阻力》，http://edu.qq.com/a/20170516/009685.htm ，2018年3月28日。 ↩︎
参见周海涛、景安磊：《招考分离的意义、内涵和路径》，《中国高教研究》，2014年第10期；章建石：《综合评价:如何回应新一轮高考改革的要求?》，《教育科学研究》，2017年第7期；任子朝,程力,陈昂：《注重多样性和选择性 促进学生个性发展——台湾大学考试招生改革对大陆高考改革的启示》，《中国高教研究》，2017年第6期。. ↩︎
参见边新灿等：《论新高考改革的价值取向与两难抉择》；王玉庆、盛兰芳：《深化高校“三位一体”综合评价招生改革难点三议——基于利益相关者的视角》，《中国考试》，2017年第11期。 ↩︎
徐志勇、张力：《当前中国教育政策问题的媒介话语空间》，《教育研究》，2007年第10期。 ↩︎
从浙江省教研员发布的《为应试教育正名》一文可以看出，教育主管部门的部分司局与地方教育部门显然希望预先将改革可能的失败与自己撇清关系，将之归于「招考分离」的消失；而公共代言人则直接聚焦于改革失败带来的后果。参见应朝帅：《“投机教育”:“应试教育”的正名》，《中国考试》,2018年第2期；秦春华：《我对浙江高考改革试点方案的忧虑》.《中国青年报》，2015年2月2日，第10版。 ↩︎